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475 Millionen Staatsleistungen an die Kirchen – wie weiter?

muenzen475 Millionen Euro zahlte der Staat 2012 direkt an die Kirchen. Und das obwohl die Verfassung seit 1919 ein Ende dieser Zahlungen will. Warum? Wie kann das beendet werden?

Seit 1919 steht – zuerst in der Weimarer Reichsverfassung und seit 1949 im Grundgesetz – der folgende Verfassungsauftrag:
„Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf.”
(Grundgesetz Art. 140 in Verbindung mit Art. 138 der Weimarer Reichsverfassung)

Ohne hier jedes Detail auflisten zu wollen möchte ich zuerst kurz erläutern warum diese Zahlungen geleistet werden, wie hoch sie sind und was bisher unternommen wurde, um den seit 93 Jahren bestehenden Verfassungsauftrag zu erfüllen.

Dann werde ich begründen, warum es dringend Zeit ist, diese Staatsleistungen „abzulösen” und was im Bundestag getan werden sollte, um dies zu erreichen.

(Ich klammere im Übrigen die Staatsleistungen an Jüdische Verbände und Gemeinden ausdrücklich aus: Hier handelt es sich nach der Nazizeit, die eben nicht nur millionenfacher Mord im Holocaust war sondern auch die Zerstörung jüdischen Eigentums wie etwa der Synagogen, Krankenhäuser, Schulen und Friedhöfe um ein eigenes Thema.)

Was sind diese Staatsleistungen?

Bis zum 19. Jahrhundert finanzierten sich Kirchengemeinden, Bistümer und kirchliche Einrichtungen beider Konfessionen im Wesentlichen durch die Erträge aus Landbesitz und durch Spenden.

Wir müssen hier trennen zwischen „Kirchenfürsten” als Landesherren in Form der katholischen Fürstbistümer einerseits und Landbesitz in zivilrechtlicher Form andererseits. Nur um den zweiten geht es hier. Dieser Landbesitz war im Eigentum einer Unzahl kirchlicher Rechtsträger: So gab es Ländereien, die zur Finanzierung bestimmter Pfarrstellen und Kirchen dienten, anderer Landbesitz unterhielt Klöster, soziale Einrichtungen, Kathedralen oder Bistümer.
Während z.B. in England die anglikanische Kirche nach wie vor von diesem Landbesitz oder den reinvestierten Erlösen aus seinem Verkauf lebt und in Frankreich der Staat zum Ausgleich für die Enteignung des Kirchenlandes bis heute die Gehälter der Priester zahlt und die Kirchengebäude unterhält, wurde der kirchliche Landbesitz in Deutschland 1802/03 in Eigentum der Staaten und Fürstenhäuser verwandelt. Allerdings blieb dabei die Bindung der Erlöse an die Finanzierung der kirchlichen Aufgaben erhalten – immerhin handelte es sich ja um zweckgebundene Stiftungen der Vergangenheit. Seit 1803 nun waren damit die Fürstenhäuser bzw. der Staat für die Finanzierung dieser genau umrissenen Aufgaben verantwortlich. Der Staat hatte den Vorteil, dass er über das Land verfügen konnte – etwa zur Anlage von Städten, Verkehrswegen und Infrastruktur. In der Größenordnung handelte es sich um gut 30% der Fläche des heutigen deutschen Staatsgebietes.

Durch die genau bezeichnete Zweckbestimmung der jeweiligen Ländereien war damit der Wert der vom Staat zu tragenden Leistungen definiert: Bestimmte Gehälter von katholischen Bischöfen, evangelischen Oberkirchenräten, Pfarrern, Kosten von Einrichtungen etc. In den evangelischen Gebieten Deutschlands waren Staat und Kirche organisatorisch eins – der Landesfürst galt als Kirchenoberhaupt, Pfarrer waren Staatsbeamte, Kirchenverwaltungen Teil der Staatsverwaltung.

Das änderte sich mit dem Entstehen der Republik und der Weimarer Reichsverfassung 1919. Die evangelischen Kirchen wurden selbständige Landeskirchen, getrennt vom Staatsapparat. Die Nationalversammlung bestimmte, dass die Länder die Staatsleistungen abzulösen haben. Damit es dafür einheitliche Regeln gäbe sollte das Reich die Grundsätze dafür aufstellen.

Zur Aufstellung dieser Grundsätze ist es seitdem nie gekommen, eine Ablösung hat nie stattgefunden. In der Weimarer Republik kam es 1929 immerhin zu einem Referentenentwurf der Reichsregierung.

Im Parlamentarischen Rat, der das Grundgesetz erarbeitete, bestand in dieser Frage sowenig Einigkeit wie in den demokratischen Koalitionen der Weimarer Republik. Daher wurde als Kompromiss im Grundgesetz 1949 nicht etwa ein eigener Text zum Thema Staat und Kirche erarbeitet sondern in Art. 140 die Übernahme der entsprechenden Artikel der Weimarer Reichsverfassung festgehalten. Selbst die DDR hat ihrerseits ohne Anerkennung einer Verpflichtung die Staatsleistungen weiterhin gezahlt.

Da auch seit Bestehen des Grundgesetzes nichts zur Ablösung der Staatsleistungen unternommen wurde, sind die Beträge nach wie vor jährlich zu zahlen. Einzelheiten sind in (völkerrechtlichen) Konkordaten mit dem Vatikanstaat und in Staatsverträgen der Länder mit evangelischer und katholischer Kirche geregelt. Insofern ist die konkrete Höhe der Staatsleistungen nicht beliebig, sie beruht auf bindenden Verträgen.

Im Jahr 2012 beträgt die Höhe dieser Staatsleistungen 475 Millionen Euro, davon in Nordrhein-Westfalen 21,5 Millionen Euro.

Was bedeutet „Ablösung”?

Grundsätzlich ist eine Ablösung nicht einfach eine Beendigung der Zahlungen. Mit dieser Formulierung war 1919 beabsichtigt, eine einmalige Entschädigungsregelung für die Kirchen zu finden, die eine weitere Zahlung von Staatsleistungen beenden sollte. Statt des Systems staatlicher Finanzierung wurde das System der Kirchensteuerzahlung durch die Kirchenmitglieder eingeführt. Seither besteht aber beides zugleich.

Die von der Verfassung gebotene Aufstellung von Grundsätzen für die Ablösung der Staatsleistungen ist Aufgabe des Bundes. Dazu kann die Bundesregierung oder der Bundestag die Initiative ergreifen. Umzusetzen haben diese Grundsätze dann die Länder.

Offizielle Positionen zu Grundsätzen der Ablösung gibt es nicht. Die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD) soll nach Presseberichten zu Verhandlungen bereit sein. Allerdings gibt es große Unklarheit über denkbare Regelungen. So soll aus der EKD eine Einmalzahlung des 24-fachen Betrages der jährlichen Zahlungen ins Gespräch gebracht worden sein. Auch der designierte Leiter des Institutes für Staatskirchenrecht der katholischen Deutschen Bischofskonferenz (DBK), Prof. Hense, geht 2010 von Entschädigungen aus die

„bei einer Verzinsung von z.B. 3% bis 4% pro Jahr den bisherigen Umfang an Staatsleistungen erzielen könnten”. 

Solche kirchlichen Vorstellungen beliefen sich also auf eine Summe zwischen 11 und 15 Milliarden Euro.

Die Humanistische Union andererseits geht davon aus, dass wegen fehlender Verfassungsgrundlage und aufgrund der seit 93 Jahren geleisteten Zahlungen gar kein Entschädigungsanspruch mehr bestünde. Anders die Fraktion der Linken im Bundestag: Sie hat im Februar 2012 einen Gesetzentwurf für ein „Gesetz über die Grundsätze zur Ablösung der Staatsleistungen an Religionsgesellschaften (Staatsleistungsablösegesetz – StAblG)” eingebracht. Darin schlägt sie vor, eine „einmalige Entschädigungszahlung in Höhe des zehnfachen des zum Zeitpunkt des Inkrafttretens […] gezahlten Jahresbetrages” an die Kirchen zu zahlen. Dies würde eine Summe von 4,75 Milliarden Euro bedeuten. Der Betrag solle auf Ratenzahlungen über 20 Jahre aufteilbar sein.

Der Leiter des Kirchenrechtlichen Instituts der Evangelischen Kirche in Deutschland, der Göttinger Jurist Michael Heinig, nahm im April zu dem Entwurf der Linken Stellung:
„Es gibt einen alten Referentenentwurf aus der Weimarer Republik, in dem vom 25-fachen des jährlichen Betrags die Rede ist. In zivilrechtlichen Bestimmungen ist vom Faktor 18 die Rede, wenn es darum geht, eine unbefristete Zahlungspflicht durch eine Einmalzahlung zu ersetzen. Vielleicht kann man auch über moderate Abschläge reden: Denn auch die Kirchen dürften ein Interesse daran haben, dieses in jedem Sommer neu aufkommende Thema mittelfristig zu vernünftigen Bedingungen und unter ihrer Beteiligung erledigt zu wissen.”

Und hier kommen wir zum Inhaltlichen: Eigentlich sind sich nämlich alle einig, dass ein Ende der Staatsleistungen an die Kirchen im allgemeinen Interesse läge.

Warum ablösen?

Die Staatsleistungen binden Staat und Kirchen auf eine Weise aneinander, die von der Verfassung nicht gewollt ist. Die Kirchen sollen sich grundsätzlich durch die Beiträge ihrer Mitglieder finanzieren – dazu dient die Kirchensteuer. Es widerspricht der weltanschaulichen Neutralität des Staates wenn fortgesetzt Glaubensgemeinschaften durch die Steuern aller Bürger finanziert werden. Dies zu beenden ist der Sinn des Verfassungsauftrages, die Staatslistungen abzulösen.

Dabei geht es nicht um darum, die Stimme der Kirchen in der öffentlichen Diskussion verstummen zu lassen oder sie wirtschaftlich zu schädigen. Tatsächlich führt ein Ende der Staatsleistungen zu einer glaubwürdigeren Position der Kirchen. Das geben auch Experten der Kirchen selber zu.

Axel von Campenhausen, der langjährige Leiter des Kirchenrechtlichen Institutes der EKD, schreibt in seinem Lehrbuch „Staatskirchenrecht”:
„Die Entrümpelung der historischen Verbindlichkeiten, die heute nicht mehr verstanden werden und die als Privilegien erscheinen, deren Berechtigung nicht mehr anerkannt wird, würde den Blick freimachen für die unzähligen Finanzaufwendungen des modernen Leistungsstaates an vielfältige Gemeinschaften und Institutionen im Staat. […]
Die Beseitigung der Emotionen provozierenden historischen Staatsleistungen würde die in einem religiös-weltanschaulich neutralen Staat selbstverständliche Einbeziehung der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften in den Kreis der Empfänger grundrechtsaktivierender Staatsleistungen problemärmer und ‚kulturstaatsaktivierende Lösungen’ leichter werden lassen.” (von Campenhausen/de Wall. Staatskirchenrecht. C.H.Beck München 2006, 4.Aufl. S.288 f.)

Ich würde es so ausdrücken: Ohne diese Staatsleistungen wäre das Verhältnis zwischen Staat und Kirche unverkrampfter, es wäre für die Bürger nachvollziehbar wenn im Einzelfall Projekte staatlich gefördert würden so wie das auch bei jedem anderen Träger passieren kann – und die Kirchen könnten in sichtbarer Unabhängigkeit vom Staat freier und selbstbewusster als gesellschaftliche Gruppe wie andere auch auftreten.

Zugleich könnten Menschen ohne Religionszugehörigkeit oder mit anderem Glauben sich selbstverständlicher als gleichberechtigte Bürger erleben, wenn sie nicht aus ihren Steuern Jahr für Jahr mit Hunderten Millionen Euro die Kirchen mitfinanzieren müssten. Dieser Zustand ist unerträglich und nicht mehr demokratisch vermittelbar.

Nebenbei bemerkt hätte eine Ablösung der Staatsleistungen denselben Effekt wie ein Schuldenabbau. Für die Zukunft würden Steuereinnahmen frei für Aufgaben im Interesse Aller.

Was tun?

Das Grundsatzprogramm der Piratenpartei sagt aus:
„Trotz der von Verfassungs wegen garantierten Religionsfreiheit ist das Staatswesen der Bundesrepublik nicht frei von religiöser (und weltlicher) Privilegierung der traditionellen christlichen Kirchen. Hier gibt es einen Widerspruch, der durch Immigration und religiöse Differenzierung in der Gesellschaft zu größeren Verwerfungen führen kann.
Die weltanschauliche Neutralität des Staates herzustellen, ist daher eine für die gedeihliche Entwicklung des Gemeinwesens notwendige Voraussetzung. Ein säkularer Staat erfordert die strikte Trennung von religiösen und staatlichen Belangen.”

Nicht immer ist die Diskussion in der Piratenpartei dabei von Sachkunde geprägt. Das gilt etwa für den Beitrag des schleswig-holsteinischen Fraktionsvorsitzenden Patrick Breyer, der zu den Staatsleistungen schlicht eine Kürzung im Rahmen der Haushaltskonsolidierung fordert. Er schreibt:
„Ich fordere, dass die Kirchen ebenso einen Konsolidierungsbeitrag leisten müssen wie alle anderen Schleswig-Holsteiner. Die Kirchen müssen verhältnismäßig wenigstens denselben Einsparbeitrag leisten wie es das Land zur Einhaltung der Schuldenbremse tun muss.
Allgemeine Zuschüsse an Religionsgemeinschaften ohne Rechtspflicht und Zweckbindung sollten aus meiner Sicht insgesamt eingestellt werden, denn das Grundgesetz bestimmt: “Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. […] Die Verfassung will die Staatsfinanzierung religiöser Gemeinschaften beenden, weil sie mit der weltanschaulichen Neutralität des Staates nicht vereinbar ist. Für eine “Gleichbehandlung” anderer Religionsgemeinschaften mit den problematischen Staatskirchenverträgen ist kein Raum. Im Gegenteil fragt sich, ob die nach 1919 geschlossenen Staatskirchenverträge überhaupt verfassungskonform sind, weil sie der gewollten Ablösung zuwider laufen.”
Diese Staatskirchenverträge regeln aber die Folge aus der Nichterfüllung des Verfassungsauftrages. Solange der Bund die Grundsätze der Ablösung nicht regelt und die Länder daraufhin diese Grundsätze einlösen besteht der Anspruch auf Fortzahlung der Beträge. Die Staatskirchenverträge regeln an der Stelle nur die laufende Abwicklung unbestritten bestehender Ansprüche. Nicht die Zahlung der Staatsleistungen ist rechtlich der Fehler sondern die Nichterfüllung des Verfassungsauftrages – und das ist nicht Schuld der Kirchen sondern Folge der Untätigkeit des Bundes. Der Bund hat eine Regelung zu treffen – und das tut er seit 1919 nicht.

Dass hier Staatskirchenverträge geschlossen werden hat einen einfachen Grund: Mit der katholischen Kirche besteht eine völkerrechtliche Regelung im Konkordat. Um gleiche Sachverhalte auch gleich regeln zu können musste mit den anderen Kirchen, v.a. der evangelischen aber auch jüdischen Verbänden, eine vertragliche Regelung getroffen werden.

Dies alles ist aber Folge ein und desselben Versäumnisses des Reiches bzw. des Bundes.

Die baden-württembergischen Piraten fordern in ihrem Programm seit 2010 eine schlichte Einstellung der Zahlungen. Das mag populär klingen – widerspricht aber dem Grundgesetz, das eben nicht von einer Einstellung sondern von einer „Ablösung” redet.

Nur einen Gesetzentwurf zu erarbeiten reicht nicht aus. Da eine Grundsatzregelung schwierige Detailfragen berücksichtigen muss und eine überparteiliche Einigung wichtig ist – denn jedes einzelne Bundesland muss die Umsetzung in eigener Verantwortung übernehmen – ist eine gemischte Kommission aus Abgeordneten und Sachverständigen sinnvoll, also eine Enquete-Kommission.

Ich trete dafür ein, dass der Bundestag eine solche Enquete Kommission zur Erarbeitung von Grundsätzen für die Ablösung der Staatsleistungen einrichtet.

Diese Enquete-Kommission soll einen Vorschlag für die Entschädigung für die Einstellung der Staatsleistungen erarbeiten, der im Bundestag mehrheitsfähig ist und dazu

  • feststellen, um welche Begründungszusammenhänge es bei den Zahlungen im Wesentlichen geht,
  • hinterfragen welche Bedeutung die seit 1919 geleisteten Zahlungen für die Ablösung haben,
  • die Bedeutung der Konkordate und Staatskirchenverträge für die Ablösung bewerten,
  • prüfen ob eine Ablösung nur als geldliche Entschädigung oder auch teilweise als Übertragung von Land im Sinne der früheren Enteignungen stattfinden kann.

Im Ergebnis wäre innerhalb der kommenden Legislaturperiode die verfassungsmäßig vorgesehene Grundsatzregelung durch den Bundestag zu treffen.

Seien wir also verfassungstreu und verhelfen Art. 140 Grundgesetz nach über 90 Jahren zur Umsetzung.

Fußnote: Auf diesen Blog Post werden in Kürze noch weitere folgen zu zentralen Themen, die die Trennung von Staat und Kirche betreffen.

4 Comments

  1. Bundesbedenkenträger 24. November 2012 16:54 Uhr

    Rückfrage: Du schreibst:
    "Mit dieser Formulierung war 1919 beabsichtigt, eine einmalige Entschädigungsregelung für die Kirchen zu finden, die eine weitere Zahlung von Staatsleistungen beenden sollte. Statt des Systems staatlicher Finanzierung wurde das System der Kirchensteuerzahlung durch die Kirchenmitglieder eingeführt. Seither besteht aber beides zugleich."

    Versteh ich jetzt nicht ganz: Kirchensteuer wurde eingeführt, wieso wurden dann damals nicht schon die Staatsleistungen abgeschafft? Aus Deinem Artikel geht für mich nicht ersichtlich hervor, wieso es plötzlich zwei Finanzierungsquellen gibt, die beide über den Staat laufen.

  2. Hans Immanuel Herbers 25. November 2012 00:12 Uhr

    Die Kirchensteuer war 1919 so gedacht, dass sie die künftige Kirchenfinanzierung durch Zahlungen ihrer Mitglieder gewährleisten sollte. Sie ist keine eigentliche Staatsleistung, die Kirche bezahlt den Staat ja extra für die Dienstleistung des Kirchensteuereinzugs.

    Die Staatsleistungen, deren Rechtsgrund ja 1919 bereits in der Vergangenheit lag, sollten dagegen abgelöst werden eben damit der Staat nicht mehr die Kirchen direkt mitfinanziert. Dazu ist es aber – wie im Blog geschildert – bisher nie gekommen.

  3. Hans Immanuel Herbers 25. November 2013 03:20 Uhr

    Ein Kommentar in dieselbe Richtung wie mein Blogpost von der konservativen Bielefelder Zeitung "Westfalenblatt": http://www.westfalen-blatt.de/nachricht/2013-11-20-die-kirche-und-ihre-finanzen-auf-geld-vom-staat-verzichten-9298756/613/

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